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??8月29日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開，研究在全國(guó)部分地區(qū)實(shí)施要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)工作。此次明確“推進(jìn)土地要素集約高效配置”。這是從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度對(duì)土地資源利用方式作出的重要部署，尤其需要從統(tǒng)一大市場(chǎng)的角度進(jìn)行深入理解。該提法本質(zhì)上旨在充分發(fā)揮土地要素作用，特別是立足于統(tǒng)一大市場(chǎng)的框架，對(duì)土地要素進(jìn)行合理分配并優(yōu)化其流動(dòng)效率，真正發(fā)揮對(duì)內(nèi)循環(huán)機(jī)制的支持。

??一、統(tǒng)一大市場(chǎng)與土地要素的關(guān)聯(lián)性

??統(tǒng)一大市場(chǎng)的核心目標(biāo)是打破行政分割和地方保護(hù)，實(shí)現(xiàn)商品、服務(wù)、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。從土地要素來(lái)看，其總體邏輯為“土地要素自由流動(dòng)→支持統(tǒng)一大市場(chǎng)建立→內(nèi)循環(huán)機(jī)制形成”。要真正使土地要素流動(dòng)起來(lái)，就需要關(guān)注其和統(tǒng)一大市場(chǎng)以及要素市場(chǎng)的關(guān)系。

??相比其他要素，土地要素具有一些特殊性。一是土地的“基礎(chǔ)性”角色。土地是產(chǎn)業(yè)落地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人口集聚的載體，其配置方式?jīng)Q定了資本、勞動(dòng)力等要素的集聚方向和效率。唯有解決土地要素的流動(dòng)性問(wèn)題，其他要素的自由流動(dòng)才有真正的載體。二是土地要素具有不動(dòng)產(chǎn)屬性。因此更需要完善的機(jī)制來(lái)保障其流動(dòng)性。當(dāng)前最典型的問(wèn)題是區(qū)域分割。土地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)配受限，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“地少價(jià)高”、欠發(fā)達(dá)地區(qū)“地多閑置”，阻礙了產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同樣農(nóng)村和城市的土地市場(chǎng)因缺乏統(tǒng)一大市場(chǎng)的支持而處于分割狀態(tài)。

??因此，從統(tǒng)一大市場(chǎng)的角度看，通過(guò)土地要素的集約高效配置，可以打破行政邊界對(duì)資源流動(dòng)的約束，促進(jìn)要素向高效率領(lǐng)域集聚，形成全國(guó)范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置格局。反過(guò)來(lái)其將真正有助于統(tǒng)一大市場(chǎng)中其他要素的流動(dòng)和配置。

??二、從多維度市場(chǎng)角度理解土地要素的配置工作

??1、區(qū)域市場(chǎng)視角

??行政壁壘和區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致土地要素流動(dòng)出現(xiàn)斷層。傳統(tǒng)土地管理以行政區(qū)劃為單位，指標(biāo)分配與區(qū)域發(fā)展需求脫節(jié)，導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)缺地、欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地閑置”的結(jié)構(gòu)性矛盾。改革方向非常清晰，即要逐步建立全國(guó)性或區(qū)域性土地指標(biāo)交易平臺(tái)，允許欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)轉(zhuǎn)讓閑置建設(shè)用地指標(biāo)獲取財(cái)政收益，同時(shí)滿足發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張需求。此前如重慶的“地票制度”已探索跨區(qū)域土地指標(biāo)交易，為全國(guó)提供了經(jīng)驗(yàn)。又比如說(shuō)建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑工作和耕地復(fù)墾相結(jié)合，這都體現(xiàn)了土地市場(chǎng)朝著統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)方向前進(jìn)的導(dǎo)向。總體上通過(guò)市場(chǎng)化手段和創(chuàng)新模式，可以實(shí)現(xiàn)土地資源全國(guó)統(tǒng)籌，消除行政分割對(duì)要素流動(dòng)的阻礙。

??2、增量存量視角

??從增量與存量的角度看，土地要素市場(chǎng)也存在割裂現(xiàn)象，影響了其配置的工作。隨著最近兩年“嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量、提高質(zhì)量”政策的提出，各地應(yīng)從更統(tǒng)一的市場(chǎng)角度理解土地增量和存量概念，加快兩個(gè)市場(chǎng)的鏈接和融合。例如，存量土地收購(gòu)后最終會(huì)進(jìn)入土地二次競(jìng)拍過(guò)程，即是對(duì)增量市場(chǎng)的重要補(bǔ)充。

??具體來(lái)看，從增量與存量的維度分析，土地要素市場(chǎng)長(zhǎng)期存在結(jié)構(gòu)性割裂問(wèn)題，進(jìn)一步制約了統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。增量土地（通過(guò)征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用等新增的建設(shè)用地）與存量土地（已供應(yīng)但未充分利用或低效利用的土地，如閑置工業(yè)用地、低效商業(yè)地產(chǎn)）過(guò)去分屬不同管理邏輯。增量土地依賴政府年度計(jì)劃指標(biāo)分配，存在“總量控制、區(qū)域平衡”的行政約束。而存量土地則分散于市場(chǎng)主體手中，其盤活依賴地方政府的自主決策，缺乏全國(guó)層面的統(tǒng)籌機(jī)制。這種割裂導(dǎo)致兩個(gè)市場(chǎng)“各自為政”——增量土地因指標(biāo)限制供應(yīng)緊張，推高地價(jià)；存量土地因退出機(jī)制不暢長(zhǎng)期閑置，造成資源浪費(fèi)。

??“嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量、提高質(zhì)量”的政策導(dǎo)向，對(duì)于土地要素建立統(tǒng)一大市場(chǎng)是有啟發(fā)的。其本質(zhì)上是要打破增量與存量市場(chǎng)的壁壘，從全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的高度重構(gòu)土地資源配置邏輯。尤其是要做好增量與存量的動(dòng)態(tài)平衡工作，通過(guò)嚴(yán)控增量倒逼地方政府和企業(yè)優(yōu)先盤活存量土地，減少對(duì)新增指標(biāo)的依賴。這項(xiàng)工作各地已經(jīng)在積極推進(jìn)。例如，將存量土地盤活效率納入地方政府考核，或允許地方通過(guò)存量土地復(fù)墾產(chǎn)生新增指標(biāo)，以更好支持增量用地的有關(guān)工作，并形成“增量-存量”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

??三、土地要素高效配置對(duì)行業(yè)發(fā)展的意義

??1、提升土地管理效率，降低用地成本

??當(dāng)前土地審批流程繁瑣、行政成本高等導(dǎo)致企業(yè)用地成本高，抑制了市場(chǎng)活力。而在統(tǒng)一大市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)下，有關(guān)流程將更加便捷化，尤其是可以和其他平臺(tái)如不動(dòng)產(chǎn)登記、稅務(wù)系統(tǒng)等進(jìn)行聯(lián)結(jié)，真正促進(jìn)審批等有關(guān)事項(xiàng)的高效化。各地將建立更高效和標(biāo)準(zhǔn)的用地體系，通過(guò)簡(jiǎn)化審批流程，推行“標(biāo)準(zhǔn)地”改革（明確投資強(qiáng)度、稅收等指標(biāo)后出讓土地），縮短企業(yè)拿地周期，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。同時(shí)，也會(huì)更好完善土地二級(jí)市場(chǎng)，允許企業(yè)通過(guò)轉(zhuǎn)讓、租賃等方式靈活調(diào)整用地需求，降低閑置率。這些標(biāo)準(zhǔn)和工作或可在城市群都市圈等層面實(shí)施，并結(jié)合新一輪發(fā)展進(jìn)行創(chuàng)新?？傮w上，統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)和土地要素統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，都將真正降低行政成本，從源頭上降低土地要素的流動(dòng)成本，持續(xù)提升配置效率。

??2、發(fā)揮土地對(duì)各產(chǎn)業(yè)的支持作用

??目前土地要素的工作需要與各類實(shí)體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合。最近兩年，各地加快了閑置工業(yè)用地的盤活力度，本質(zhì)上體現(xiàn)了土地要素流動(dòng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。此類土地在傳統(tǒng)模式下盤活的積極性不高，但立足于新產(chǎn)業(yè)訴求，包括工業(yè)上樓的模式，提高了盤活的積極性，也真正體現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地支持。

??通過(guò)此類工作，也將優(yōu)化空間布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。地方保護(hù)主義導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，土地資源被低效占用（如重復(fù)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園）。用地制度創(chuàng)新和土地要素的市場(chǎng)化流動(dòng)，將在市場(chǎng)定價(jià)規(guī)則下，根據(jù)全國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈分工需求，引導(dǎo)土地向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)集中，避免低水平重復(fù)建設(shè)。包括長(zhǎng)三角、粵港澳地區(qū)通過(guò)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式等，體現(xiàn)了土地跨區(qū)域合作開發(fā)的導(dǎo)向，其有助于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群化，并形成全國(guó)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。